¿Estamos reduciendo los riesgos o creando nuevas vulnerabilidades?
Gestión del riesgo y desarrollo sostenible en Panamá: territorio, ambiente, construcción, inversión pública y derechos humanos.
La prevención de desastres comienza mucho antes de una emergencia. Empieza con las decisiones sobre dónde construir, cómo se protege el territorio, qué normas se hacen cumplir y cómo se utilizan los recursos públicos.
Los terremotos, las inundaciones y los deslizamientos son fenómenos naturales, pero sus consecuencias también dependen de las condiciones de vulnerabilidad y de las decisiones humanas. Esta matriz propone preguntas para evaluar si las políticas públicas protegen efectivamente a la población o si, en determinadas circunstancias, pueden generar nuevos riesgos.
¿Qué debemos evaluar?
Tema central: relación entre prevención de desastres, ordenamiento territorial, protección ambiental, inversión pública y derechos humanos.
Propósito: examinar si las políticas de desarrollo reducen los riesgos y protegen a la población, o si ciertas decisiones territoriales, económicas y ambientales pueden crear nuevas vulnerabilidades.
- Ordenamiento territorial: ¿los planes consideran los mapas de riesgo y los límites ambientales?
- Construcción segura: ¿se cumplen las normas y se inspeccionan las edificaciones?
- Protección ambiental: ¿se conservan bosques, manglares, humedales y cuencas?
- Presupuesto público: ¿se invierte en prevención, mantenimiento, preparación y recuperación?
- Gestión municipal: ¿hay recursos, información y capacidad técnica para planificar territorios seguros?
- Evaluación de daños y necesidades: ¿se identifica a las personas afectadas y se distribuye la asistencia con transparencia y equidad?
- Recuperación: ¿la reconstrucción reduce vulnerabilidades o reproduce las condiciones que contribuyeron al desastre?
Un caso para mirar de cerca: la cuenca del río Tocumen
Reducción reportada de la cobertura de manglares en la cuenca del río Tocumen entre 2000 y 2015.
Posible aumento de las pérdidas anuales totales por inundaciones para 2050, bajo el escenario analizado por el Banco Mundial.
Importante: el 750 % es una proyección condicionada a un escenario de continuidad de las tendencias territoriales y a los efectos del cambio climático; no es una pérdida ya observada ni una predicción inevitable. Consultar el análisis del Banco Mundial.
La existencia de leyes y planes no basta: hay que comprobar su aplicación, el presupuesto asignado y los resultados obtenidos.
En este boletín
¿Puede un Estado prevenir los desastres si su modelo de desarrollo aumenta la exposición de las comunidades al riesgo?
Los desastres no son solamente consecuencia de fenómenos naturales. Sus efectos también dependen de las decisiones sobre cómo se ocupa el territorio, dónde se construyen las viviendas, cómo se protegen los ecosistemas, qué infraestructura se financia y qué capacidad tienen las instituciones para prevenir y atender las emergencias.
Un terremoto, una inundación o un deslizamiento pueden convertirse en una tragedia cuando coinciden con viviendas inseguras, servicios públicos deficientes, comunidades excluidas de la planificación y una respuesta institucional insuficiente.
Por esta razón, Panamá necesita que la gestión integral del riesgo forme parte de todas las decisiones de desarrollo: desde la planificación urbana y los permisos de construcción hasta los presupuestos públicos, la protección ambiental, la gestión municipal y la recuperación posterior a una emergencia.
La pregunta de fondo es si las políticas de desarrollo garantizan la seguridad y el bienestar colectivo a largo plazo o si, en determinadas circunstancias, favorecen una lógica de explotación del territorio que deteriora los ecosistemas, concentra beneficios y traslada los costos ambientales, económicos y sociales a la población.
1. Panamá cuenta con instrumentos de gestión del riesgo. El desafío es comprobar su aplicación efectiva.
El país dispone de instrumentos oficiales importantes, entre ellos:
- La Política Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres 2022-2030, orientada a reducir los riesgos y fortalecer la resiliencia.
- El Plan Estratégico Nacional de Gestión Integral del Riesgo de Desastres 2022-2030, que establece objetivos y líneas de implementación.
- El Plan Nacional de Respuesta a Emergencias y Desastres, que organiza la coordinación y actuación institucional.
- El Marco Nacional de Recuperación Post-Desastre de Panamá 2022-2030, dirigido a la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas.
Estos instrumentos están documentados por el Sistema Nacional de Protección Civil (SINAPROC) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Fuentes: Documentos estratégicos de SINAPROC · Marco Nacional de Recuperación Post-Desastre.
Sin embargo, la existencia de políticas y planes no demuestra, por sí sola, que el riesgo esté siendo reducido en todo el territorio. Es necesario evaluar si cuentan con presupuesto suficiente, responsabilidades claras, coordinación entre instituciones, capacidad municipal, indicadores verificables y mecanismos efectivos de fiscalización.
El reto consiste en conectar la planificación de la emergencia con las decisiones que se toman mucho antes de que ocurra un desastre y con las medidas que se adoptan después.
2. Ordenamiento territorial: ¿se planifica según las necesidades de la población y los límites de la naturaleza?
El ordenamiento territorial determina dónde se puede construir, qué espacios deben protegerse, cómo se conectan las comunidades y qué infraestructura es necesaria para garantizar una vida segura.
En Panamá, la Ley 6 de 2006 establece el marco regulador del ordenamiento territorial para el desarrollo urbano. Su existencia ofrece una base jurídica para orientar el crecimiento de los centros poblados y mejorar la calidad de vida.
Fuente: Ley 6 de 2006, información jurídica de la Procuraduría de la Administración.
No obstante, la sostenibilidad debe evaluarse mediante la aplicación concreta de las normas y sus resultados sobre el territorio.
Es necesario examinar si los planes urbanos y municipales consideran los mapas de riesgo, las características del suelo, las cuencas hidrográficas, los humedales, los manglares, los corredores naturales del agua y las condiciones futuras asociadas al cambio climático.
Cuando la expansión urbana ocupa zonas inundables, reduce la vegetación protectora, altera cauces o aumenta la superficie impermeable sin soluciones adecuadas de drenaje, puede incrementar la exposición de las comunidades a inundaciones y otros impactos.
Un ejemplo documentado es la cuenca del río Tocumen, en la ciudad de Panamá. En una evaluación publicada en 2021, el Banco Mundial señaló que la urbanización no planificada, los drenajes deficientes y la pérdida de manglares contribuían a la vulnerabilidad frente a las inundaciones. El estudio reportó que, entre 2000 y 2015, la cobertura de manglares en esa cuenca se había reducido en un 60 %.
Además, bajo un escenario de continuidad de las tendencias de ocupación territorial y considerando los efectos del cambio climático, el estudio estimó que las pérdidas anuales totales por inundaciones podrían aumentar un 750 % para 2050. Esta cifra es una proyección condicionada a ese escenario, no una pérdida ya observada ni una predicción inevitable.
Fuente: Banco Mundial: planificación urbana y soluciones basadas en la naturaleza en Panamá.
Este caso muestra por qué las decisiones urbanísticas deben analizarse junto con sus consecuencias ambientales y sociales.
La pregunta pública no es solamente cuánto crecimiento económico genera un proyecto, sino también cuánto riesgo crea, quién recibe sus beneficios, quién soporta sus impactos y quién paga por las inundaciones, las reparaciones y la pérdida de servicios ecosistémicos.
3. Normas de construcción: la prevención empieza antes de levantar un edificio
La seguridad de las viviendas, las escuelas, los hospitales, los puentes y las infraestructuras esenciales es decisiva frente a los terremotos.
Panamá cuenta con el Reglamento para el Diseño Estructural de la República de Panamá, versión REP-2021, adoptado mediante la Resolución JTIA 020-2022. Este instrumento constituye una referencia normativa para el diseño estructural.
Fuente: Resolución de adopción del REP-2021, publicada en la Gaceta Oficial.
Pero disponer de una norma técnica no basta. También es necesario comprobar cómo se aplica, cómo se revisan los diseños, si las obras cumplen las especificaciones aprobadas, cómo se inspeccionan las edificaciones y qué medidas se adoptan para reforzar las estructuras vulnerables.
Una política preventiva debe prestar especial atención a las viviendas de familias con pocos recursos y a los edificios cuya falla podría poner en peligro a numerosas personas, como hospitales, escuelas y centros de atención de emergencias.
En materia sísmica, la calidad del diseño y la ejecución estructural, junto con los estudios del suelo y la fiscalización, son esenciales para reducir los daños. En zonas expuestas a inundaciones o deslizamientos, además, deben considerarse la estabilidad del terreno, el drenaje, las características de la cuenca y las restricciones de uso del suelo.
La prevención no puede depender exclusivamente de la capacidad económica de cada familia para construir una vivienda segura. Requiere regulación, supervisión y políticas que permitan reducir las desigualdades en el acceso a una vivienda adecuada.
4. Protección ambiental: el territorio no puede tratarse como un recurso ilimitado
La conservación ambiental es también una medida de prevención del riesgo.
Los manglares, humedales, bosques, riberas y llanuras de inundación cumplen funciones que contribuyen a regular el agua, proteger los suelos y reducir determinados impactos de las amenazas naturales.
Cuando estos ecosistemas se deterioran, sus funciones protectoras pueden disminuir. Por eso, el análisis de un proyecto no debería limitarse a sus beneficios inmediatos, sino que debe considerar sus efectos acumulativos, su relación con otros proyectos y las consecuencias sobre las comunidades y las generaciones futuras.
Panamá actualizó en 2026 el régimen de evaluación de impacto ambiental mediante un nuevo decreto ejecutivo, de acuerdo con la información publicada por el Ministerio de Ambiente el 29 de mayo de ese año. La actualización contempla aspectos como seguimiento y control ambiental, participación ciudadana y consideración del cambio climático. Para conocer las obligaciones concretas aplicables a cada proyecto, es necesario consultar el texto normativo publicado en la Gaceta Oficial.
Fuente: Ministerio de Ambiente: actualización del régimen de evaluación de impacto ambiental.
La evaluación pública debe verificar si los estudios ambientales se traducen en decisiones efectivas, si las medidas de mitigación se cumplen y si existen mecanismos adecuados para corregir los daños.
También debe examinarse si la población afectada participa de manera informada, si tiene acceso a los estudios y si dispone de vías para presentar observaciones y reclamaciones.
La protección ambiental no debe verse como un obstáculo al desarrollo. Es una condición para que el desarrollo sea sostenible, seguro y beneficioso para la sociedad.
5. Presupuesto público: ¿cuánto se invierte en prevenir y cuánto cuesta no hacerlo?
La gestión del riesgo necesita financiamiento constante. No es suficiente disponer de recursos para atender emergencias una vez que se producen los daños.
Los presupuestos públicos deben contemplar recursos para estudios de riesgo, vigilancia, mantenimiento de infraestructuras, drenajes, reforzamiento de edificios, protección de ecosistemas, preparación comunitaria, sistemas de información y recuperación posterior a los desastres.
También deben existir procedimientos claros para movilizar recursos de emergencia, distribuir la ayuda y financiar la reconstrucción sin comprometer innecesariamente otros servicios esenciales.
El Banco Mundial ha documentado avances de Panamá en la incorporación de criterios de gestión del riesgo y adaptación climática al Sistema Nacional de Inversiones Públicas, así como en el desarrollo de mecanismos financieros de contingencia.
El siguiente paso consiste en evaluar periódicamente la ejecución presupuestaria y los resultados obtenidos: cuánto se asignó, cuánto se ejecutó, qué obras se completaron, qué riesgos se redujeron y qué comunidades continúan expuestas.
También es necesario examinar si las inversiones públicas generan nuevas vulnerabilidades o si trasladan los costos ambientales y de mantenimiento a los municipios y a los hogares.
Una obra no debe considerarse exitosa únicamente porque se construyó dentro del presupuesto. También importa que sea segura, ambientalmente viable, accesible y sostenible durante su vida útil.
6. Planificación municipal: el nivel local es decisivo
Los gobiernos locales conocen de cerca las condiciones de sus comunidades, las necesidades de los barrios y los problemas asociados al uso del suelo y a los servicios públicos.
Por eso, la gestión municipal debe articular los planes de ordenamiento territorial con los mapas de riesgo, los sistemas de drenaje, los planes de emergencia, las rutas de evacuación, las infraestructuras críticas y los programas de vivienda.
La capacidad de los municipios, sin embargo, puede variar. Por eso, es importante revisar si cuentan con equipos técnicos, recursos financieros, información actualizada y mecanismos de coordinación con las instituciones nacionales.
Una política integral debe evitar que los municipios asuman responsabilidades que no pueden cumplir por falta de recursos o capacidades. También debe asegurar que las decisiones sobre proyectos, cambios de uso del suelo y expansión urbana se adopten con criterios transparentes y con participación ciudadana.
La planificación municipal no puede limitarse a autorizar nuevas construcciones: debe considerar cómo cada decisión afecta al conjunto del territorio, los servicios públicos, los ecosistemas y la seguridad de la población.
7. Evaluación de daños y necesidades: información para proteger derechos
Cuando ocurre una emergencia, el Estado necesita información oportuna y verificable para determinar quiénes están afectados, qué servicios dejaron de funcionar y cuáles son las necesidades prioritarias.
SINAPROC ha informado sobre el fortalecimiento del proceso de Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades (EDAN), una herramienta que facilita la recolección sistemática de información y contribuye a orientar la distribución de ayuda humanitaria.
Fuente: SINAPROC: guía de implementación del proceso EDAN.
Una evaluación integral debe registrar, entre otros aspectos:
- Personas fallecidas, lesionadas, desaparecidas y desplazadas.
- Viviendas destruidas, dañadas o inhabitables.
- Daños en hospitales, escuelas, carreteras, puentes, acueductos y redes eléctricas.
- Necesidades de alimentación, agua potable, refugio, medicamentos, saneamiento y atención psicosocial.
- Pérdidas de empleo, ingresos, cultivos, comercios y medios de vida.
- Daños ambientales y afectaciones a las comunidades.
- Fechas de reporte, verificación, entrega de ayuda y recuperación de los servicios.
La información debe permitir identificar diferencias entre territorios y grupos sociales, proteger los datos personales y documentar las necesidades que permanecen sin resolver.
Estos registros son indispensables para asignar recursos según criterios objetivos, evitar exclusiones, evaluar los tiempos de respuesta y determinar si los compromisos públicos se han cumplido.
8. ¿Cuándo puede hablarse de una lógica de desarrollo depredadora?
El término «depredador» debe utilizarse como una categoría crítica de análisis, no como una acusación automática contra una institución o empresa.
Puede hablarse de una lógica de desarrollo ambiental y socialmente destructiva cuando la evidencia muestra un patrón como el siguiente:
- Se obtienen beneficios económicos mediante la ocupación o degradación de territorios ambientalmente sensibles.
- Los riesgos previsibles y los impactos acumulativos no se incorporan adecuadamente a las decisiones de inversión.
- Las ganancias se concentran en determinados actores, mientras que los daños, los costos de reparación y la exposición al riesgo recaen sobre la población o las finanzas públicas.
- Los permisos, las inspecciones o las medidas correctivas resultan insuficientes para evitar o corregir los daños.
- Las comunidades afectadas tienen poca participación o escaso acceso a información y mecanismos efectivos de reclamación.
- Después de una emergencia, se reconstruyen las mismas condiciones de vulnerabilidad sin adoptar medidas correctivas.
Para determinar si este patrón existe en un territorio específico de Panamá, deben analizarse los expedientes de proyectos, los estudios ambientales, los permisos, los cambios de uso del suelo, los registros de daños, las inversiones públicas, las inspecciones y los informes de auditoría.
El deterioro ambiental constituye una señal importante, pero para atribuir responsabilidades concretas es necesario comprobar la relación entre las decisiones tomadas, los daños observados y las obligaciones legales aplicables.
La cuestión esencial es determinar si las políticas públicas previenen y distribuyen equitativamente los riesgos o si permiten que los costos sociales y ambientales del desarrollo sean asumidos por quienes tienen menos capacidad para protegerse.
9. ¿Qué debe hacerse para avanzar hacia una gestión integral y sostenible?
Estas son diez líneas de acción propuestas para orientar la evaluación y el debate público:
- Integrar la gestión del riesgo en todas las decisiones de desarrollo. Los proyectos urbanos, de infraestructura, vivienda y servicios públicos deben considerar los riesgos existentes y futuros desde su planificación inicial.
- Fortalecer el ordenamiento territorial. Los planes nacionales, regionales y municipales deben utilizar mapas actualizados de riesgo y criterios ambientales, respetando las restricciones necesarias para proteger a la población y los ecosistemas.
- Fiscalizar las normas de construcción. Es necesario verificar su cumplimiento, reforzar las infraestructuras vulnerables y garantizar que las inspecciones tengan capacidad real para detectar y corregir deficiencias.
- Proteger el presupuesto preventivo. La asignación y ejecución de recursos deben ser transparentes, verificables y orientadas a reducir riesgos antes de que se produzcan los daños.
- Mejorar la evaluación ambiental. Debe comprobarse el cumplimiento de las condiciones impuestas a los proyectos y la eficacia de las medidas de mitigación, compensación y restauración.
- Reforzar las capacidades municipales. Los municipios necesitan recursos, herramientas técnicas y acceso a información para hacer cumplir las normas y planificar territorios más seguros.
- Fortalecer el registro de afectaciones. Los instrumentos EDAN y los sistemas de evaluación posdesastre deben contribuir a identificar necesidades, asignar recursos y evaluar la restitución de derechos.
- Garantizar la participación ciudadana. Las comunidades deben contar con información comprensible y oportunidades reales para intervenir en las decisiones que afectan su territorio y sus condiciones de vida.
- Evaluar resultados y responsabilidades. Los informes públicos deben mostrar qué se hizo, cuánto se gastó, qué riesgos se redujeron y qué recomendaciones continúan pendientes.
- Reconstruir sin reproducir el riesgo. La recuperación posterior a un desastre debe mejorar la seguridad, los servicios, las condiciones ambientales y la protección social, en lugar de restablecer las mismas vulnerabilidades.
10. Un llamado a la transparencia, la prevención y la responsabilidad pública
Panamá dispone de políticas y herramientas que ofrecen una base para avanzar hacia una gestión integral del riesgo. Sin embargo, la sostenibilidad debe medirse por sus resultados reales, no solamente por la existencia de planes, leyes o procedimientos.
La evaluación de las políticas públicas debe conectar las decisiones territoriales con sus consecuencias ambientales, económicas y sociales. Debe examinar si las normas se cumplen, si los recursos se utilizan adecuadamente, si las instituciones actúan de manera coordinada y si las comunidades reciben protección efectiva.
Un modelo de desarrollo sostenible no se mide únicamente por el número de proyectos construidos, el crecimiento de la inversión o la expansión urbana. También debe medirse por su capacidad para proteger los ecosistemas, reducir las desigualdades, garantizar viviendas seguras y evitar que los costos del desarrollo recaigan sobre las poblaciones más vulnerables.
La prevención de desastres comienza mucho antes de una emergencia: comienza en la manera en que se planifica el territorio, se aprueban los proyectos, se asignan los presupuestos y se protegen los derechos de la población.
El desafío para Panamá es asegurar que la gestión del riesgo no sea una política aislada de atención de emergencias, sino un criterio obligatorio de planificación, inversión, protección ambiental y desarrollo social.
Porque el verdadero desarrollo sostenible no es el que simplemente construye más, sino el que permite vivir con seguridad, dignidad y bienestar, sin destruir las bases ambientales y sociales de las que depende el futuro colectivo.
¿Qué derechos están en juego?
El derecho a la vida, la salud, el agua, la alimentación, la vivienda adecuada, la educación, la información, la participación y la igualdad, junto con otros derechos reconocidos en el marco jurídico aplicable.
¿El modelo de desarrollo y la gestión territorial están reduciendo los riesgos que enfrenta la población panameña o están generando nuevas vulnerabilidades que deberán asumir las comunidades y las futuras generaciones?
Fuentes oficiales y técnicas de consulta
Consulte las publicaciones y referencias utilizadas como punto de partida para el análisis:
- SINAPROC: Política, planes y documentos estratégicos de gestión del riesgo.
- PNUD Panamá: Marco Nacional de Recuperación Post-Desastre 2022-2030.
- Procuraduría de la Administración: Ley 6 de 2006 sobre ordenamiento territorial para el desarrollo urbano.
- Junta Técnica de Ingeniería y Arquitectura: Reglamento para el Diseño Estructural de Panamá, REP-2021.
- Ministerio de Ambiente: Actualización del régimen de evaluación de impacto ambiental, 2026.
- Banco Mundial: Planificación urbana y soluciones basadas en la naturaleza para reducir el riesgo de inundaciones en Panamá.
- Banco Mundial: Resiliencia fiscal y financiera frente a los desastres en Panamá.
- SINAPROC: Guía de implementación del proceso de Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades (EDAN).
Boletín Técnico n.º 2 · Coordinación de Derechos Humanos · República de Panamá · 2026