2010: Informe de la Misión Independiente de Observación de Human Rights Everywhere (HREV) de la primera elección por delegados:
El informe de la Misión Independiente de Observación de Human Rights Everywhere (HREV), realizado durante los comicios del 24 de octubre de 2010, describe un patrón de intervención que trasciende la mera gestión electoral: la instrumentalización del aparato estatal para subordinar los derechos de libre determinación de los pueblos indígenas —reconocidos en la Declaración de Naciones Unidas de 2007, suscrita por Panamá— a intereses económicos vinculados a la minería y la energía hidroeléctrica.
La historia comienza no con una urna, sino con un decreto. El 2 de junio de 2010, mediante el Decreto Ejecutivo 537, el Ministerio de Gobierno y Justicia —bajo la dirección de José Isaac Acosta, funcionario cuestionado por los propios indígenas— modificó unilateralmente la Carta Orgánica Administrativa de la Comarca Ngäbe-Buglé. Esta norma, aprobada en 1999 pero nunca plenamente desarrollada por el Estado a través de la consulta del propio pueblo Ngabe-buglé, establecía que el TE debía coordinar con las autoridades tradicionales cualquier proceso electoral. Durante once años, el Tribunal se había excusado por "falta de presupuesto". Sin embargo, en 2010, ante el rechazo frontal de los caciques y el Congreso General tradicional, decidió no solo intervenir, sino imponer un sistema de votación occidental —urna cerrada, voto secreto— que colisionaba frontalmente con el sistema asambleario de filas públicas y consenso comunitario practicado como mecanismos tradicionales.
La contradicción es flagrante. Mientras el Estado panameño nunca había reconocido oficialmente a las autoridades tradicionales, de repente se arrogaba la facultad de organizar elecciones para delegados que, según la normativa indígena, debían emanar de sus propios congresos locales y regionales. Como señala el informe de HREV, este viraje respondía a una urgencia específica: "facilitar el consentimiento ante los megaproyectos económicos que se preveían para la Comarca".
La referencia a los megaproyectos no es retórica. La Ley 10 de 1997, que creó la Comarca excluyó las concesiones mineras existentes del territorio comarcal, reservándose al Estado central el derecho de desarrollar proyectos bajo el pretexto del "interés público". Cerro Colorado, ubicado en el corazón del territorio ngäbe, y la mina de Chorcha quedaron así en una especie de limbo jurídico, sometidas a la lógica extractivista de las élites que hegemonizan el control del Estado mientras las comunidades luchaban por su derecho a la consulta previa, libre e informada —estándar que Panamá se niega sistemáticamente a ratificar mediante el Convenio 169 de la OIT.
Los datos del sondeo realizado por HREV son elocuentes: el 60% de los entrevistados percibía una relación directa entre la convocatoria de las elecciones por parte del TE y los intereses económicos externos, particularmente la minería. Esta percepción se tradujo en una abstención masiva: apenas el 23,9% del padrón electoral participó, comparado con el 72% en las elecciones presidenciales de 2009. En 27 corregimientos (46% del territorio) ni siquiera se instalaron mesas de votación, ya sea por falta de postulaciones o por listas únicas que el TE decidió proclamar sin votación, violando el derecho al sufragio.
La deslegitimación fue estratégica. Al fragmentar el proceso electoral —mediante siete decretos modificatorios emitidos hasta un mes antes de la votación—, el Estado logró un doble objetivo: por un lado, debilitar la estructura de autoridad tradicional que resistía los proyectos mineros; por otro, crear una "representación" delegada más maleable ante la presión de empresas mineras y proyectos hidroeléctricos como los de Chan y Tabasará, denunciados ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
El análisis del proceso revela una violación sistemática de los estándares internacionales de derechos indígenas. El informe documenta cómo el TE ignoró las particularidades culturales: las papeletas solo estaban en español (el 45,9% de la población es analfabeta funcional), no se contempló el idioma buglere —catalogado por UNESCO en peligro de extinción—, y no se habilitó transporte gratuito para comunidades aisladas, permitiendo que candidatos afines al sistema transportaran selectivamente a sus votantes.
Más grave aún fue la presencia desproporcionada de fuerzas policiales y la simbología del poder estatal —incluyendo la llegada de magistrados en helicóptero a zonas rurales— que generó, según los observadores, un ambiente intimidatorio. En comunidades como Guabo y Cerro Algodón, la presencia de agentes de inteligencia policial y fotógrafos oficiales filmando el voto violó el principio de secreto electoral y privacidad.
Esta militarización del espacio electoral responde a una lógica colonial: el Estado panameño, que nunca ha implementado integralmente la educación bilingüe intercultural ni ha desarrollado el sistema de salud tradicional con los Sukia (médicos ancestrales) —como manda la propia Carta Orgánica—, sí movilizó decenas de vehículos oficiales y centenares de funcionarios para imponer una forma de gobierno ajena a la cosmovisión de la población ngäbe-buglé.
La reforma de 2010 debe entenderse como un capítulo más en la historia de despojo territorial. Mientras el 93,4% de la población comarcal vive en pobreza y el 91,5% en pobreza extrema —con una tasa de mortalidad infantil de 48 por 1,000, más del triple del promedio nacional—, el Estado prioriza la apertura de la región a capitales extractivistas. La minería a cielo abierto en Cerro Colorado amenaza no solo el sistema hídrico que abastece a toda la región, sino la existencia misma de comunidades que dependen de la agricultura de subsistencia y la medicina tradicional.
El conflicto no es meramente administrativo, sino ontológico: se trata de dos concepciones irreconciliables del territorio. Para el sistema occidental importado por el TE, la tierra es un recurso a explotar mediante concesiones y decretos; para el pueblo ngäbe-buglé, es la madre que sustenta la vida, la cultura y el tejido social. Cuando el Decreto 537 eliminó la necesidad de certificación de habla indígena por parte de autoridades tradicionales —sustituyéndola por una declaración jurada—, no solo flexibilizó requisitos: abrió la puerta a la infiltración de actores externos que podrían, desde posiciones delegadas, validar la entrega de territorios ancestrales.
Los mapas temáticos elaborados por HREV muestran la paradoja: en el 39% de los corregimientos no hubo competencia democrática real. En muchos casos, las "nóminas" presentadas eran de carácter familiar, incluyendo maridos, esposas y parientes, producto de una modificación reglamentaria que permitió postular sin consentimiento explícito de los candidatos. El resultado fue un tejido de autoridades cuestionadas, electas con bajísima participación y bajo sospecha de servir a intereses ajenos a la comunidad.
El informe concluye con una advertencia que el tiempo ha confirmado: estas elecciones no resolverían las disputas internas ni garantizarían la autonomía territorial. La legitimidad dual —con dos Congresos Generales enfrentados, uno presidido por Pedro Rodríguez y otro por Alberto Montezuma— reflejaba la fractura inducida desde el Estado.
A más de quince años de aquellos comicios, el patrón persiste. Panamá sigue sin ratificar el Convenio 169 de la OIT, mientras las comunidades ngäbe-buglé continúan enfrentando proyectos hidroeléctricos y mineros que amenazan su supervivencia. La reforma electoral de 2010 no fue un evento aislado, sino la manifestación de una estrategia estatal consistente: cuando las instituciones tradicionales indígenas obstaculizan el extractivismo, el Estado inventa nuevas "representaciones" más complacientes.
El informe de observación sobre las elecciones de delegados del 24 de octubre de 2010 deja ver con crudeza ese choque. La intervención del Tribunal Electoral, a través del Decreto 537 y de una cadena de modificaciones posteriores, no fortaleció el autogobierno: lo reconfiguró desde el centro porque la supuesta modernización no fue fruto de una reflexión colectiva del pueblo de la comarca Ngabe-Buglé, sino de un proceso impuesto desde fuera.
La erosión sistemática de la autonomía indígena como estrategia de territorialización estatal depredadora
La Comarca Ngäbe Buglé constituye una entidad territorial con reconocimiento jurídico-constitucional desde 1997, amparada en el artículo 127 de la Constitución Política de Panamá y desarrollada mediante la Ley 10 de 1997. Este régimen establece competencias exclusivas en materia de gobierno interno, uso de la tierra y administración de recursos naturales dentro de sus límites territoriales.
Sin embargo, el ejercicio de esta autonomía ha sido objeto de una erosión progresiva como vaciamiento funcional: un proceso mediante el cual las estructuras formales de autogobierno permanecen inalteradas en el ordenamiento jurídico, mientras el Estado despliega mecanismos prácticos que neutralizan su operatividad efectiva.
Este vaciamiento opera mediante tres vectores interconectados:
Tabla
La intervención de 2010 como punto de inflexión institucional
Reporte del Grupo de Trabajo sobre territorialidades del istmo de Panamá(2026)
Sin embargo, el ejercicio de esta autonomía ha sido objeto de una erosión progresiva como vaciamiento funcional: un proceso mediante el cual las estructuras formales de autogobierno permanecen inalteradas en el ordenamiento jurídico, mientras el Estado despliega mecanismos prácticos que neutralizan su operatividad efectiva.
Este vaciamiento opera mediante tres vectores interconectados:
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| Vector | Mecanismo operativo | Manifestación en el territorio |
|---|---|---|
| Intervención política | Imposición de lógicas representativas ajenas a los sistemas de gobierno propios | Sustitución de autoridades tradicionales por figuras electorales bajo parámetros del Tribunal Electoral (desde 2010) |
| Securitización territorial | Tratamiento de la protesta social como amenaza a la seguridad nacional | Despliegue de fuerzas de seguridad para contención de movilizaciones (más de 80 intervenciones documentadas en 2025) |
| Reconfiguración extractiva | Redefinición unilateral del uso del suelo sin consulta previa | Intervención estatal directa en recursos estratégicos bajo el argumento de "interés público" |
En 2010, el Tribunal Electoral de Panamá implementó mecanismos de elección de representantes comarcales bajo la narrativa de "modernización democrática". Operativamente, esto significó:
Sustitución de procedimientos: Los sistemas de selección de autoridades basados en asambleas comunitarias y criterios de legitimidad tradicional fueron reemplazados por procesos electorales con registro de candidaturas, campañas políticas y sufragio universal.
Desplazamiento de la legitimidad: La autoridad pasó a derivarse del reconocimiento estatal (credenciales electorales) en lugar del reconocimiento comunitario.
Fragmentación de la gobernanza: Se generó una dualidad entre autoridades tradicionales (con legitimidad social) y autoridades electorales (con reconocimiento estatal), creando espacios de competencia institucional que el Estado resuelve a favor de las segundas.
Esta intervención constituyó el paso de una exclusión histórica (negación de reconocimiento territorial) a una intervención activa (reconfiguración de la arquitectura política interna).
La fase actual: territorialización estratégica bajo el gobierno de Mulino
La administración del presidente José Raúl Mulino (2024-presente) ha intensificado y diversificado los mecanismos de control territorial. El patrón observable comprende tres dimensiones operativas:
Conversión del discurso ambiental en instrumento de control: el caso de Isla Escudo de Veraguas
La intervención del Ministerio de Ambiente en territorios comarcales, fundamentada en "acusaciones espurias" de depredación ambiental, opera mediante la siguiente secuencia:Construcción de narrativa deslegitimadora: Las comunidades son retratadas como "ocupantes irregulares" o "depredadores ambientales", invirtiendo su condición de sujetos de derecho a presuntos infractores.Activación de jurisdicción estatal: El Ministerio de Ambiente asume competencias de control territorial que, en régimen de autonomía, corresponderían a las autoridades comarcales.Redefinición de usos del suelo: Se imponen restricciones de acceso y uso sin activar los mecanismos de consulta previa, libre e informada (CPLI) establecidos en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.Implicación crítica: Esta secuencia constituye territorialización estatal estratégica —no conservación ambiental—, donde la protección del ecosistema funciona como justificación técnica para el control geopolítico y económico del territorio.Históricamente, este tipo de intervenciones ha precedido a:-Concesiones turísticas en áreas restringidas-Militarización de territorios estratégicos-Explotación de recursos naturales bajo control estatal directo
Securitización de la protesta indígena
El registro de más de 80 intervenciones represivas contra el pueblo Ngäbe Buglé en 2025 marca una transición cualitativa: del conflicto institucional a la securitización sistemática.
Definición operacional: La securitización consiste en el tratamiento de una cuestión social (en este caso, la protesta contra políticas públicas) como amenaza existencial a la seguridad nacional, justificando el uso de medidas extraordinarias fuera del escrutinio democrático normal.
Mecanismos observables:Despliegue de fuerzas de seguridad para contención de movilizaciones comunitarias
Control territorial restrictivo que limita el libre tránsito y asociación
Tratamiento de la oposición al Proyecto de Ley 462 (reforma de la seguridad social) como conducta subversiva
Consecuencia estructural: La autonomía comarcal deja de operar como régimen especial de autogobierno para ser tratada como espacio bajo administración de seguridad nacional, sustituyendo el principio de autodeterminación por el principio de control.
Extractivismo estatal: la nueva arquitectura de apropiación de recursos
El modelo extractivo ha experimentado una mutación estructural bajo la administración actual. El caso paradigmático es Cobre Panamá, donde el Estado asume directamente la ejecución de proyectos mineros, como una nueva formula que también será usada en proyecto como Cerro Colorado y otros.
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Análisis comparativo de modelos:
| Elemento | Modelo anterior | Modelo actual (Mulino) |
|---|---|---|
| Actor ejecutor | Empresa privada transnacional | Estado panameño directamente |
| Marco regulatorio | Concesión con requisitos de permisos ambientales y sociales | Ejecución estatal con reducción de controles intermedios |
| Mecanismo de legitimación | Consulta previa como requisito de concesión | Argumento de "interés público" para eludir consulta |
| Distribución de riesgos | Responsabilidad civil y penal de la empresa | Asunción estatal de externalidades |
La consulta previa, libre e informada es un derecho colectivo vinculado al impacto de medidas legislativas o administrativas sobre pueblos indígenas, no al actor que las implementa (público o privado). La tesis de que "si lo hace el Estado, no necesita consulta" contradice explícitamente el artículo 6 del Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Efecto sobre la autonomía: Se instala una jerarquía donde la soberanía estatal sobre el subsuelo se sobrepone a los derechos territoriales indígenas, vaciando de contenido material el régimen de autonomía comarcal.
La situación actual presenta una contradicción estructural: la Comarca Ngäbe Buglé existe jurídicamente pero ha perdido capacidad operativa de autogobierno
Evidencias del vaciamiento:Los procesos políticos internos son intervenidos mediante mecanismos electorales impuestos
El territorio es controlado por fuerzas de seguridad estatales sin coordinación con autoridades comarcales
La disidencia es reprimida bajo lógica de seguridad nacionalLos recursos naturales son redefinidos unilateralmente por el Estado
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Evolución del conflicto estructural:
| Periodo | Caracterización | Mecanismo dominante |
|---|---|---|
| 2010 | Imposición institucional | Intervención electoral |
| 2010-2023 | Conflicto socioambiental | Concesiones mineras e hidroeléctricas |
| 2024-presente | Control territorial directo | Extractivismo estatal + represión |
La gobernanza en la Comarca Ngäbe Buglé se presenta como un campo de disputa donde el Estado panameño como extensión del modelo rentista ha desplegado una estrategia sofisticada de territorialización progresiva: sin eliminar formalmente el régimen de autonomía, ha construido una arquitectura de control que neutraliza su ejercicio efectivo.
Bajo la administración de Mulino, esta estrategía ha entrado en una fase de radicalización caracterizada por:Uso instrumental del discurso ambiental para el control territorialSecuritización de la protesta indígena como amenaza nacionalEstatización del extractivismo para eludir mecanismos de rendición de cuentas
El riesgo identificado es la consolidación de un modelo donde la autonomía indígena se reduce a una figura simbólica, mientras el Estado ejerce control depredador sobre territorios estratégicos bajo el argumento del desarrollo nacional al servicio de intereses corporativos transnacionales, una lógica que se acentúa en medio de la crisis geopolítica global que acelera las disputas de las potencias como Estados Unidos o China por las cadenas de suministros globales de materias primas.
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